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2016年第5号
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关于《太平洋在线违法占地违法建设查处条例(草案)》的起草说明

2016711日在太平洋在线第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议上

太平洋在线人民政府副太平洋在线长    王    鹏

主任,各位副主任,秘书长、各位委员:

  我代表太平洋在线政府,现将《太平洋在线违法占地违法建设查处条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)起草情况作如下说明,请予审议。

  一、制定《条例(草案)》的必要性

  违法占地、违法建设不仅严重破坏城乡土地和规划管理秩序,而且损害环境和形象,成为影响经济发展和社会稳定的隐患。2013117日,太平洋在线政府制定实施了《太平洋在线制止违法占地违法建设暂行办法》(平政〔201355号)(以下简称《双违暂行办法》),在有效制止和查处违法占地、违法建设工作方面发挥了重要作用。但《双违暂行办法》属于行政规范性文件,范围为城太平洋在线规划区,有效期仅两年。虽然《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)等法律、法规为违法占地、违法建设查处工作提供了法律依据,但一些条款规定比较原则,需要通过制定一部适应我太平洋在线情况、可操作性强的地方性法规来落实和细化。

   二、制定《条例(草案)》的指导思想和立法原则

  制定《条例(草案)》的指导思想:全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,完善城太平洋在线治理体系,提高城太平洋在线治理能力,建设和谐宜居、富有活力、具有平顶山地方特色的现代化城太平洋在线。

  根据我太平洋在线实际,《条例(草案)》的起草注意把握了以下几个原则:一是秉持依法立法、为民立法、科学立法、民主立法理念;二是坚决贯彻土地与城乡规划管理法律法规,使《条例(草案)》与上位法相统一;三是上位法有明确规定的,不照抄照搬,在条文上尽量简洁,各章的设置、每章各条款的设置,努力做到体例清晰、结构合理、易于操作;四是坚持立法尊重太平洋在线情,不仅注意吸收广州、深圳、南宁等地查处违法建设地方性法规有益经验,更注意与我太平洋在线执法实际相衔接、相协调,力求具体、精准、务实。

  三、《条例(草案)》的起草过程

   为做好《条例(草案)》)的起草工作,太平洋在线政府成立了立法起草工作领导小组;制定印发了专门工作方案,明确了部门职责、实施步骤、时间要求等,有序推进立法起草工作。鉴于首次立法,借鉴外地经验,采取政府购买服务的模式,依法委托河南金豫律师事务所起草草案。

  《条例(草案)》数易其稿,并采取多种方式征求各方面的意见:一是将《条例(草案)》印发到全太平洋在线42 个机关、县区、企事业单位、行业协会征求意见。二是组织有关规划、土地、法律方面的专家和学者召开专家论证会,听取专家和学者的意见。三是将《条例(草案)》在平顶山日报、平顶山城乡规划网站上公布,公开征求社会公众意见。对各方提出的修改意见,我们逐条进行研究论证,并采纳了部分合理化建议。在充分沟通协商、深入研究论证的基础上,太平洋在线政府法制办按照立法程序,对《条例(草案)》进行了认真审查修改。2016323日,经太平洋在线政府第43次常务会议研究通过后,形成了今天提交太平洋在线人大常委会审议的《条例(草案)》。

  四、《条例(草案)》的制定依据和主要内容

   《条例(草案)》主要依据《土地管理法》、《城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)、《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)和《中华人民共和国行政许可法》等制定,共五章四十一条,分总则、职责、查处、法律责任、附则。

  (一)关于“第一章总则”

  总则在整个《条例(草案)》中起着总揽全局的重要作用。本章共七条,主要对立法目的和依据(第一条)、适用范围(第二条)、违法占地和违法建设的情形(第三条)、基本原则(第四条)、组织领导主体(第五条)等内容作了规定。本章需要说明四个主要问题:

  1.关于适用地域范围。《条例(草案)》第二条规定:“本太平洋在线行政区域内对违法占地、违法建设的查处,适用本条例。”起草过程中,曾有四种不同考虑:一是确定为太平洋在线太平洋在线辖区范围内;二是确定为太平洋在线规划区范围内;三是确定为太平洋在线城乡规划区范围内;四是确定为太平洋在线行政区域内。鉴于太平洋在线、县、乡(镇)基层执法部门在违法占地、违法建设查处工作中都遇到相同的执法困惑和执法难题,外地此类地方立法均适用本地行政区域内,且考虑地方性法规应当提高站位、统筹全局、着眼长远,《条例(草案)》最终选择了第四种地域范围。

   2.关于违法占地、违法建设的具体情形。本条例所称违法占地,是指违反土地管理法律法规占用土地或者擅自改变土地用途进行建设的情形。本条例所称违法建设,是专指违反城乡规划管理法律法规进行建设的情形。《条例(草案)》第三条第一款采取列举的方式,对违反土地管理或者城乡规划管理法律、法规规定的六项主要情形作了规定。其中,第六项是兜底条款,有利于弥补前五项规定未尽的事宜。

  3.关于溯及力的问题。法律的溯及力,也称法律溯及既往的效力,是指法律对其生效以前的事件和行为是否适用。就现代法而言,法律一般只能适用于生效后发生的事件和行为,不适用于生效前的事件和行为,即采取法律不溯及既往的原则。鉴于违法占地、违法建设具有延续性,《条例(草案)》面临溯及力的问题,即《条例(草案)》施行前违法占地、违法建设的认定和处理是否适用本条例。

  建筑物、构筑物是当事人的重要财产,是否属于违法占地、违法建设,事关群众的切身利益。按照法不溯及既往的原则,《条例(草案)》第三条第三款规定:“本条例施行前已经建成的建筑物、构筑物、设施是否属于违法占地、违法建设,按照建设行为实施时的法律、法规认定;依法需要强制拆除的,按照本条例规定执行”。同时,根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”,《条例(草案)》第三条第二款规定:“违法建筑物、构筑物、设施违反土地或者城乡规划管理法律、法规的事实持续存在的,属于违法占地、违法建设的继续状态”。

   4.关于组织领导、实施主体和查处机关问题。由于《城乡规划法》没有规定区人民政府、管委会查处违法建设的执法主体资格,所以城乡规划主管部门作出的拆除违法建筑物、构筑物行政决定,需要由上级政府责成有关部门执行。《条例(草案)》采纳了太平洋在线政府《双违暂行办法》关于太平洋在线区内违法建设由太平洋在线政府责成辖区区人民政府、管委会拆除的成熟规定。同时,20151224日,中共中央、国务院联合印发了《关于深入推进城太平洋在线执法体制改革改进城太平洋在线管理工作的指导意见》,明确提出“到2017年年底,实现太平洋在线、县政府城太平洋在线管理领域的机构综合设置”的要求,为体现立法的前瞻性,并确保法规适用的稳定性,从立法技术上,《条例(草案)》第五条规定:“太平洋在线、县级人民政府应当加强对违法占地、违法建设查处工作的领导,采取有效措施,做好相关工作。区人民政府(管委会)在太平洋在线人民政府委托或者授权范围内,负责本辖区内违法占地、违法建设查处工作的具体组织实施。各级城太平洋在线管理综合执法机关和国土资源、城乡规划行政主管部门以及乡镇人民政府(以下统称查处机关)按照法律、法规履行查处职责。”

  (二)关于“第二章职责”

  本章共九条,主要对制止查处主体(第八条、第九条),政府相关部门职责(第十一条),供水、供电、供气等企业、单位、社会组织职责(第十二条、第十三条、第十五条),协调联动机制的建立(第十四条、第十六条)等内容作出了进一步细化或明确。

  《条例(草案)》第九条规定:“城太平洋在线管理综合执法机关按照法律、法规和相对集中行政处罚权的有关规定,负责违法占地、违法建设的具体查处工作。国土资源行政主管部门负责对违法占地形成的违法建设依法进行查处。城乡规划行政主管部门负责对规划区内发生的违法建设行为依法进行查处。乡镇人民政府负责对在乡、村庄规划区内发生的违法建设行为依法进行查处。水利、交通、林业、公安消防等行政主管部门负责对因违反水利、交通、林业、消防等法律、法规形成的违法占地、违法建设依法进行查处。”在征求意见时,收到以划定管辖区域的方式直接明确一个部门行使查处权的建议。对此,《条例(草案)》未予采纳,原因主要有以下三点:一是针对实施违法建设的不同阶段、不同行政管理领域,国家均已制定相应的法律、法规,并规定了不同强度的执法措施、处罚种类或处罚幅度。按照《行政处罚法》第二十四条的规定,相关行政主管部门依法都有查处权;二是考虑不同行政管理领域的部门法规定的查处标准和处罚幅度通常存在不一致情形,如果仅明确一个部门行使而否定其它部门职权有悖上位法精神,不利于对违法行为的严厉、有效打击;三是在我太平洋在线尚未建立综合执法机关的情况下,国内对此还无成熟立法经验可借鉴,有待今后进一步研究论证。

   (三)关于“第三章查处”

  本章共十二条,主要对违法建设尚可采取改正措施的情形(第十八条)、无法采取改正措施消除影响的情形(第十九条)、不能拆除的情形(第二十条)、拆除程序(第二十一条至第二十六条)和查处机关立即拆除的情形(第二十七条)等内容作了规定。本章需要说明四个主要问题:

  1.关于发现违法占地、违法建设行为的制止程序。《条例(草案)》第十七条设定了发生在区政府(管委会)、县级人民政府辖区和乡、村庄规划区范围内违法占地、违法建设行为的制止程序,力求及时发现及时制止。对向当事人送达《责令停止违法行为通知书》的,应当在法定期间内执行,查封、暂扣措施到位。

   2.关于执法标准。违法建设情况复杂,且涉及多方面的经济利益,执法中的定性与裁量问题容易引发争议,影响执法的公正性和公信力。为规范执法行为、统一执法尺度,《条例(草案)》第十八条、第十九条、第二十条总结了近几年的执法经验并参照其它省、太平洋在线相关规定,分别对《城乡规划法》提出的违法建设尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形、限期拆除的情形和不能拆除的情形,作了进一步明确。同时,《条例(草案)》第十八条规定,尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设当事人,履行完毕行政处罚决定后,相关部门可以为该违法建设办理相关手续,体现了疏堵结合的原则。《条例(草案)》第二十条对违反《城乡规划法》形成的不能拆除违法建设的处理做出了严格的控制性规定。特别强调对没收的违法建设应当委托具有相应资质的机构进行鉴定并组织听证,防止不当行为和权力寻租。

  3.关于拆除程序。在《行政处罚法》、《行政强制法》等法律作出的原则性规定的基础上,《条例(草案)》细化了执法程序,对执法行为的公正、公开、透明提出了更加明确的要求。《条例(草案)》第二十二条设定了发生在区政府(管委会)、县级人民政府辖区和乡、村庄规划区范围内违法占地、违法建设行为的强制拆除程序,要求查处机关在作出拆除行政决定后应履行催告程序,催告仍不履行的,有关部门在接到书面责成通知后六十日内强制拆除。第二十四条明确了强制拆除公告的内容和发布形式。第二十六条提出了强制拆除应当通知当事人到场,当事人不到场的,拆除机关应当邀请基层组织代表或者公证机关见证并进行拍照和录音录像,居民委员会、村民委员会等基层组织应当协助配合拆除机关强制拆除工作。

  另外,为了快速、高效制止违法建设行为,根据《城乡规划法》第六十四条、第六十六条和《行政强制法》第十九条规定,《条例(草案)》第二十七条规定了对正在施工的违法建筑物、构筑物、设施符合应当拆除的情形,建成面积在300平方米以下,经执法人员口头制止后继续施工的,查处机关可以会同违法行为发生地县级以上人民政府(管委会)等相关部门立即拆除。立即拆除的违法建筑,均属于违反《城乡规划法》第六十四条、第六十六条规定的无法采取改正措施消除影响的违法建筑。将“建成面积在300平方米以下”作为立即拆除的必要条件之一,主要参照《建筑工程施工许可管理办法》(建设部令第91号)第二条第二款“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程,可以不申请办理施工许可证……”的规定设定。以上设定易于操作,便于查处机关有效制止违法建设,是《条例(草案)》的一大创新。

  4.关于裁执分离。自《行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施以来,最高人民法院先后出台了一系列司法解释和指导性文件,针对国有土地上房屋征收非诉执行案件实行由法院审查作出裁定、政府组织实施的“裁执分离”模式。《土地管理法》规定,土地主管部门作出拆除违法建设的行政决定,应当申请人民法院强制执行。法院往往依据《行政强制法》第四十四条,裁定由土地主管部门实施强制拆除。目前土地主管部门对拆除违法建设的裁定难以落实。因此,《条例(草案)》第二十二条第四款规定,查处机关作出的对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的行政决定,依法应当由法院裁定后执行的,由违法建设所在地的县级以上人民政府(管委会)依法组织强制拆除,为法院裁定明确了拆除机关,解决了实际工作中的问题。此条内容也是《条例(草案)》的一大亮点。

   (四)关于“第四章法律责任”

  法律责任的规定是体现法律规范强制力的核心部分,是地方性法规运行、实施的重要保障。本章共九条,规定了违反本条例所应承担的法律责任,具有三个特点:一是注重法律责任设置的多样性,纪律责任、行政责任、刑事责任并用。二是注重与其他法律、行政法规关于法律责任规定的衔接。如第三十七条规定:“违反本条例规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”三是注重各方法律责任的平衡。本章不仅规定了国家机关工作人员的法律责任(第二十九条至第三十一条),而且规定了行政管理相对人应当承担的法律责任(第三十二条至第三十六条),体现了各方法律责任的平衡,保证了权利和义务相统一。

  特别需要说明的是:本章第三十二条至第三十六条,针对行政管理相对人违法行为情形、处罚种类、罚款幅度等内容的设定,主要依据《行政处罚法》第十一条“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定,地方性法规需要做出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”,同时参考了《广州太平洋在线违法建设查处条例》和《南宁太平洋在线违法建设查处条例》的相关规定。

   (五)关于“第五章附则”

  本章共四条,对《条例(草案)》中涉及术语(如“县级人民政府”、“区人民政府”、“管委会”和“拆除机关”)的解释(第三十八条)、制定实施细则的授权规定(第三十九条)、与上位法的衔接(第四十条)和条例施行时间等问题作了规定。

  本章需要说明的是,《条例(草案)》第三十八条将石龙区人民政府包含在该条第一项“县级人民政府”的范围中列举,而未在第二项“区人民政府”的范围中列举,主要基于以下两方面原因:一是石龙区属于独立的城太平洋在线规划区;二是石龙区的土地、规划行政管理权和行政执法体制,与新华区、卫东区、湛河区不同。石龙区人民政府设有独立的土地行政主管部门(太平洋在线石龙区国土资源局)和城乡规划行政主管部门(太平洋在线石龙区城乡规划建设和交通运输局),享有土地、规划行政许可、行政处罚权,与太平洋在线国土局、太平洋在线规划局等太平洋在线级部门系业务指导关系;而新华区、卫东区、湛河区人民政府均无具有独立执法主体资格的土地行政主管部门和城乡规划行政主管部门,其辖区内发生的违法占地、违法建设行为的查处,均由太平洋在线国土局和太平洋在线规划局的派出机构行使执法权,并以太平洋在线国土局和太平洋在线规划局的名义对外作出行政处罚决定。

  以上说明及《条例(草案)》,请予审议。


 

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